公私合作（Public-private partnerships，即PPP）模式應用于基礎設施及公共服務領域，已經(jīng)得到了學界認可并被發(fā)達國家的實踐證明了可行。在經(jīng)歷近一輪全球金融危機及歐債危機的輪流打擊下，全球經(jīng)濟復蘇緩慢。無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，同樣同時面臨經(jīng)濟低迷和老齡化過程中公共設施及公共服務缺口增大的問題。依靠傳統(tǒng)的財政大包大攬?zhí)峁┕苍O施及公共服務的道路是不可持續(xù)的。在住房、醫(yī)療、教育等公共設施及公共服務缺口仍較大的我國，急需加強PPP相關(guān)理論及與實踐相結(jié)合理論的研究，大力推廣公私合作模式，在活用私營部門的資金、管理和技術(shù)的同時，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，為廣大人民提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。
20世紀90年代以來，公私合作模式被引入日本，并越來越受到日本政府的重視。本文主要介紹PPP在日本的含義，引進PPP模式的經(jīng)濟、政治、社會背景，目的，發(fā)展歷史及現(xiàn)狀，具代表性的PPP機構(gòu)等內(nèi)容，分析日本推廣PPP模式給我國當前經(jīng)濟形勢下如何研究、推廣PPP模式服務于我國公共服務改革領域的啟示。
一. PPP在日本的含義
PPP是Public—Private Partnership的簡稱，意為“公私伙伴關(guān)系”。狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式，而廣義的PPP機制泛指通過公共部門和私人部門合作來提供公共產(chǎn)品及公共服務的各種公私合作關(guān)系。如今PPP機制的含義更為廣泛，更加偏重于政府能夠提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務的一種有效模式。最近幾年，各個發(fā)達國家逐漸認識到在公共服務領域運用PPP模式的重要性，并紛紛積極采取相應措施加以推廣。
日本的“PPP”模式是指在公私合作基礎上，向社會開放公共行政服務。日本最初引入PPP機制的目的是為了“縮小政府規(guī)模”。日本的PPP模式借鑒了英國的PPP理念，確切地說，是借鑒了英國的PFI模式。PFI(Private Finance Initiative)是20世紀90年代初誕生于英國的一種項目融資模式，通常被稱為“私人主動融資”、“私人融資計劃”或“私人資本融資”等，其含義是利用私有資金進行基礎設施項目的開發(fā)與運營。它一改由政府負責提供基礎設施的傳統(tǒng),采取促進私人部門參與基礎設施、公共產(chǎn)品和服務的全新方式，在一定程度上克服了傳統(tǒng)基礎設施建設中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。PFI屬于PPP的范疇，是PPP的一種類型，偏重于強調(diào)社會資金的主動介入，政府的目的在于獲取有效的服務，而并非最終的設施所有權(quán)。
日本引進PFI模式后，大力推廣，在十幾年的時間里，日本的PFI事業(yè)迅速擴張,取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益，成為日本基礎設施建設的重要力量。PPP模式在日本的發(fā)展，與日本政府，特別是中央政府的支持和推動密不可分。這一模式成為自小泉內(nèi)閣以來行政改革的重要措施，可稱得上是政府導向型的新型公共服務供給模式。2001年6月小泉內(nèi)閣內(nèi)閣會議通過了“骨太方針”，改革的內(nèi)容是：在提供公共服務過程中，活用市場機制，在“社會能做的事交給社會去做”的原則指導下，根據(jù)公共服務的屬性，通過民間委托（外包、公設民營等）、PFI、獨立行政法人等措施，激發(fā)公共部門、民營企業(yè)與非營利組織等各服務主體的積極性，提高行政效率及公共服務的質(zhì)量。用一句話來解釋，就是向社會開放歷來以政府為中心提供的公共服務領域。為了推進這些政策，日本政府將這種由公共部門直接提供的公共服務對民間開放的模式取名為“日本式PPP”。
對于政府來說，采用PPP模式，通過利用社會上的優(yōu)秀技術(shù)、服務及風險共擔，能夠在減輕財政負擔的同時有效提供公共服務。對于民營企業(yè)來說，通過合法的公私合作，可以緩和其參與公共服務事業(yè)的障礙，擴大商機。
在經(jīng)濟形勢持續(xù)嚴峻的日本，勞動人口持續(xù)減少，產(chǎn)業(yè)空洞化加速，未來的財政運營不容樂觀。因此，迫切需要提高行政管理效率，創(chuàng)造新的商業(yè)機會，擴大就業(yè)。通過引入民間的經(jīng)營智慧和技術(shù)，可以使競爭原理發(fā)揮作用，達到VFM（Value For Money）最大化。
二.日本推進PPP模式的目的
20世紀90年代以來，日本和歐美各國一樣面臨公共服務領域的一系列問題。通過市場機制和私人部門的力量來提高公共服務的效率和質(zhì)量，削減行政成本，增加新的就業(yè)機會，創(chuàng)造新的服務產(chǎn)業(yè)，既是經(jīng)濟重建和增長的源泉，也是公共服務改革的重要手段，因此，加大吸引社會資本，促進政府和企業(yè)優(yōu)勢互補的公私合作模式在日本逐步興起。
日本政府將“對社會開放公共服務領域”確立為政策方針的背景主要有三方面：一是中央、地方政府財政困難，二是公共服務品質(zhì)下降，三是地區(qū)經(jīng)濟低迷。引進PPP模式的目的正是為了實現(xiàn)解決財政困難、提高公共服務的品質(zhì)及活躍經(jīng)濟這三項政策目標。
1.財政健全化
自泡沫經(jīng)濟破裂后，日本經(jīng)濟陷入低迷，稅收銳減，同時，在頻繁出臺經(jīng)濟刺激政策的過程中，國債及地方債的數(shù)額逐漸膨脹，中央及地方政府的財政狀況不斷惡化。從債務余額的國際比較可以看出，日本是OECD國家中債務狀況最差的國家。公債發(fā)行額連年累計增加，公債收入連續(xù)4年超過稅收收入，處于赤字狀態(tài)，日本財政狀況呈惡化趨勢。日本政府債務余額占GDP的比重于1998年超過100%,2003年達到155.7%,且不斷上升，2010年日本政府債務余額占GDP的比重已超過200%，據(jù)國際信用評級機構(gòu)惠譽最近披露的信息顯示，日本政府的債務余額占GDP的比重至2012年底將達到239%，在發(fā)達國家中居首位。
在這種背景下，日本現(xiàn)有的公共服務領域中，政府的低效率備受詬病。這為公共服務的提供向社會開放，由社會提供高效的服務提供了契機。日本政府期望通過此項改革改善日本財政狀況。
2.公共服務質(zhì)量的提高
隨著日本公共設施的老化，公共設施及公共服務品質(zhì)逐漸下降。例如，日本國家機關(guān)的建筑物的地面面積按照建筑年齡來算，建筑年齡超過30年以上的建筑物的地面面積呈直線上升趨勢，預計2014年將達到整體的40%。
一方面，在日本經(jīng)濟高速增長期短時間內(nèi)建成的小學、中學、圖書館、公民館、公營住宅等公共設施正在逐漸老化。另一方面，提供公共設施的地方政府的財政狀況也不容樂觀。在嚴峻的財政制約形勢下，為了應對公共設施老化，十分有必要探索能夠擺脫一般財源及公債依賴的體制，大膽同民間企業(yè)合作，進行公共設施的改建、管理及運營。這種情況下，日本政府也希望通過委托私人部門介入提供公共設施及公共服務，以期全面提高公共設施及公共服務的品質(zhì)。
3.活躍經(jīng)濟
日本經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟低迷，公共部門的作用逐漸縮小，這為私人部門提供了新的商機，也為活躍經(jīng)濟提供了機會。在日本第三產(chǎn)業(yè)的公共服務中，受到限制較多的醫(yī)療、看護、教育等公共服務及政府單獨提供的“公務”約占總體比重的1/4，也就是說，第三產(chǎn)業(yè)中有四分之一的領域，是由公共部門在發(fā)揮著作用。
如果對私人部門開放這些領域，不僅能擴大私人部門的商機，同時，也能創(chuàng)造出新的就業(yè)機會。在日本公共服務領域就業(yè)人數(shù)中，私人部門就業(yè)者人數(shù)占15%左右，美國是30%左右，是日本的2倍。假如日本公共服務領域的私人部門就業(yè)者比率能提高到和美國相當?shù)乃剑A計能增加約800萬人的就業(yè)機會。
三．PPP在日本的發(fā)展及相關(guān)機構(gòu)
日本引入PPP模式已有20年以上的歷史，最近幾年，“公私合作”在日本再一次受到關(guān)注，這和日本中央、地方政府的財政困難及地方分權(quán)化有較大關(guān)系。另外，日本一直以來是以政府為主體提供著各種公共服務，但是隨著市民需求的多樣化，行政不可能提供均等的服務，財政制約也越來越嚴重，因此，單靠政府難以有效地提供多方細致的服務，于是不得不轉(zhuǎn)向?qū)で箪`活利用私營部門的資金和智慧。政府利用活躍在該領域的私人部門，給予一定報酬，通過管制、引導和監(jiān)督，實現(xiàn)事業(yè)目標。經(jīng)過20余年的實踐探索，日本形成了一批具有代表性的PPP機構(gòu)，包括官方機構(gòu)、一般社會團體以及專業(yè)學術(shù)、咨詢、教育機構(gòu)等，這些機構(gòu)在PPP的研究、推廣、項目指導等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
日本公私合作的歷史始于中曾根內(nèi)閣時期“民活”政策的出臺。“民活”政策指的是第二臨時行政調(diào)查會（土光委員長）的行政改革。根據(jù)后來的前川報告（適應國際化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整研究報告），“民活”政策的主要內(nèi)容是，對內(nèi)擴大內(nèi)需，對外消除貿(mào)易赤字，在擴大內(nèi)需政策下活用民間的活力，將私營企業(yè)及團體引入地方的自治管理之中。簡而言之，這些社會力量的活用在日本被稱為“民活”。
20世紀80年代后半期，在“民活”熱中，日本地方政府由于在城市、地區(qū)開發(fā)事業(yè)上受到資金、技術(shù)上的制約，轉(zhuǎn)向?qū)で笸饺瞬块T的合作。另一方面，私人部門也為了分散風險及推動項目順利進行，更加重視和地方政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。1982年日本第三次臨時調(diào)查會答辯以后的10年間被稱為“日本城市、地區(qū)開發(fā)事業(yè)中構(gòu)建PPP的討論及制度整備時期。”
1985年，當時的日本國土廳（現(xiàn)在叫國土交通省）出臺了“首都改造計劃”，特別是，在東京圈，集中了大量私人部門的大型開發(fā)項目。
1986年，日本制定了民活法，1987年制定了休閑法，活用第三部門（中央政府或地方政府和民間企業(yè)共同出資設立的法人）進行休閑開發(fā)。這個時期，多用第三部門進行建設休閑設施。第三部門是公私合作模式，但是站在實際經(jīng)營的角度，由于責任所在不明確，在經(jīng)濟不景氣的時候未能充分發(fā)揮作用，21世紀初很多都相繼破產(chǎn)。另外，日本在該時期實現(xiàn)了日本國有鐵道、日本電信電話公社、日本專賣公社三公社的民營化，NTT、JT、JR誕生。
由于當時PFI模式還未出現(xiàn)，活躍地區(qū)經(jīng)濟過程中所需的大量基礎設施投資和大規(guī)模的復合開發(fā)由于得不到私營部門的資金、技術(shù)支持而很難實施。后來根據(jù)社會資本整備法設立了NTT無利息融資制度，由此帶來巨大的財源。
1988年以后，在日本泡沫經(jīng)濟頂峰期，Mécénat協(xié)會成立，企業(yè)的社會貢獻開始受到關(guān)注。PPP開始在日本迎來了嶄新的時代。
1989年日本和美國合作進行了PPP調(diào)查研究，并共同舉辦了“城市開發(fā)中公共和民間的合作關(guān)系”研討會，兩國分別介紹了各自國家的案例，美國專家還對美國PPP的歷史、公私合作組織、資金籌措方式、稅制、補貼、管制引導政策等做了報告。
1991年，在紀念城市計劃學會成立40周年國際研討會上，萩原俊發(fā)表了題為“日本的公私合作關(guān)系的現(xiàn)狀及展望”論文。
1992年，為了實現(xiàn)FTT地區(qū)（福島-茨城-櫪木）的地區(qū)形象建設，成立了公私合作整備研究會（國土廳大都市圈整備局整備科），副標題為“新的公私合作體系”（PPP建言）。
目前，日本比較有代表性的PPP有關(guān)機構(gòu)主要有以下幾家。
1.PFI推進委員會
日本城市建設高峰期過后，以公共事業(yè)及公共服務為對象的PFI討論又興盛起來。1997年日本頒布了PFI法，該法是一部通過活用民間資金促進公共設施建設的法律。1999年，根據(jù)PFI法第21條，在內(nèi)閣專門成立了PFI推進委員會，秘書處設在內(nèi)閣府民間資金活用事業(yè)推進室。委員會的委員及專家委員均由內(nèi)閣總理大臣任命。目前該委員會有9名委員，其中，一名委員長，一名副委員長。有11名專家委員。PFI推進委員會的職責有六個方面：（1）對國家的PFI項目的實施情況和民間事業(yè)者等的意見進行必要的調(diào)查研究、審議，認為有必要促進PFI項目的實施時，向內(nèi)閣總理大臣或相關(guān)行政長官提出建議，促進和綜合協(xié)調(diào)國家的PFI項目。（2）和政府一起收集國內(nèi)外的PFI項目的實施狀況、PFI有關(guān)法律制度、稅制、促進PFI項目順利進行等的有關(guān)信息，并為了使國民了解PFI模式，為PFI項目相關(guān)者提供便利，進行廣泛的宣傳。（3）除了給內(nèi)閣總理大臣等建言，為了推進PFI項目的順利進行，也要給負責PFI項目的機構(gòu)進行恰當?shù)慕ㄗh。（4）接受民間事業(yè)者的意見，建議或訴苦，必要時向內(nèi)閣總理大臣或有關(guān)行政長官建言。（5）負責宣傳PFI推進委員會的活動，加深國民對其的了解，并協(xié)助政府宣傳。（6）分析收集到的PFI項目的有關(guān)信息，在調(diào)研基礎上，為促進PFI項目的順利進行，做必要的協(xié)調(diào)工作。
2.日本PFI;PPP協(xié)會
1999年9月2日，特定非營利活動法人日本PFI;PPP協(xié)會成立。該協(xié)會是從事幫助地方政府、民間企業(yè)正確理解PFI模式的實施程序、擴大其應用范圍等的培訓活動，并對政府有關(guān)機構(gòu)提供政策建議的非營利組織。該協(xié)會業(yè)務內(nèi)容包括PFI事業(yè)的培訓、教育、資格的鑒定、政策建言、國內(nèi)外信息的收集、書籍出版、咨詢等。
3.亞洲PPP推進協(xié)議會
日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省也以公共服務領域為中心討論引入日本式PPP（日本式PPP研究會，1992年5月）。另外，從促進海外民活事業(yè)的層面來看，面向海外，特別是面向亞洲，為了討論日本企業(yè)的“TOTAL SERVICE PROVIDER化”（整體服務供應商化），2004年9月日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省召開了“亞洲公私合作研究會”，最終報告形成于2005年4月。在該研究會上，討論了在城市交通、港灣、上下水道、行政服務等4個領域推進民間企業(yè)參與的方法。作為該行動計劃的一環(huán)，于2006年正式成立了“亞洲PPP推進協(xié)議會”這一業(yè)界平臺。
4.PFI/PPP推進協(xié)議會
PFI/PPP推進協(xié)議會是1997年12月，為了為PFI法的實施做準備而成立的機構(gòu)。成立之初，名為“新能源回收再利用等PFI推進協(xié)議會”。后來隨著PPP概念的擴大，2002年7月改名為“PFI/PPP推進協(xié)議會”。會員包括公共部門和私人部門，目的是提高行政財政的效率及活躍經(jīng)濟。
5.東洋大學PPP研究中心
日本的東洋大學于2006年在經(jīng)濟學研究系開設公私合作專業(yè)。東洋大學研究生院經(jīng)濟學研究系公私合作專業(yè)（www.pppschool.jp）有三個課程:(1)“城市管理”課程：學習地方政府的財政健全化、公共設施管理等方面的公共管理政策；(2)“PPP商務”課程：綜合學習PFI、指定管理者制度、城市建設等民間、市民為主體的PPP事業(yè)；(3)“世界PPP”課程：學習亞洲、非洲等新興國家的項目企劃。
2008年，根據(jù)日本文部科學省的“私立大學戰(zhàn)略性研究基礎形成支援事業(yè)”，作為“地區(qū)再生領域”的研究據(jù)點，在日本東洋大學設立PPP研究中心。在公私合作專業(yè)畢業(yè)的畢業(yè)生中，對有志于及有能力通過PPP研究解決經(jīng)濟社會具體問題并有所貢獻的學生授予PPP研究中心“研究伙伴（research partner）資格”。該資格是目前日本關(guān)于PPP的唯一資格認證。“研究伙伴”除了每年至少發(fā)表1次研究成果以外，還要參加研究中心組織的PPP研討會、編書等活動，也要參加研究中心和地方政府等實施的調(diào)研活動。
東洋大學每年和美國PPP協(xié)會（NcPPP)共同舉辦日美PPP論壇。
另外，東洋大學PPP研究中心近幾年均組織編寫年度PPP白皮書，介紹在當年經(jīng)濟形勢下，PPP的新動向。白皮書中列舉豐富的PPP案例，并由專家進行分析。例如，最近出版的是2010年11月出版的PPP白皮書，敘述了2008年9月至2009年8月之間日本的PPP活動。
6.亞洲PPP政策研究會
2008年12月1日，在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省成立亞洲PPP政策研究會，其宗旨是為了進一步完善東亞經(jīng)濟、社會的基礎設施，改變歷來靠各國財政資金和ODA資金，活用民間資金、技術(shù)、智慧等通過公私合作模式完善基礎設施。
7．地方自治體公私合作研究會
地方自治體公私合作研究會是（財）地方自治體公私合作研究財團的構(gòu)成組織，于2009年9月成立。會長是塩川正十郎（原日本財務大臣、東洋大學校長），該研究會的會長也是地方自治體公私合作研究財團的理事長。該研究會的業(yè)務主要是：（1）對地方自治體的公私合作中存在的問題及新形式進行調(diào)查、研究，提出建議并推廣PPP模式。（2）制作公私合作案例數(shù)據(jù)庫，并和有關(guān)機構(gòu)合作。
四．PPP在日本的發(fā)展對我國的啟示
隨著經(jīng)濟增長放緩，巨額地方債務即將到期，土地財政疲軟，民生支出壓力較大等問題的存在，如何利用有限的財政資金，減輕政府的財政壓力，發(fā)揮財政四兩撥千金的作用，優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)率成為當前的政策課題。通過公私合作，可以在很大程度上彌補雙方的不足，私人部門參與城市公共設施及公共服務的供給是市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的必然。PPP模式在日本的發(fā)展經(jīng)驗能為我國通過公共部門與私人部門合作提供城市公共設施及公共服務帶來一定的啟示。
1．健全和完善PPP模式的相關(guān)法律
健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。日本政府通過立法手段推動公共服務向社會開放，1999年通過了《民間融資社會資本整備(PFI)法》（簡稱“PFI法”）；通過政府文件形式明確了“民間能做的事交給民間去做”的改革指導原則；相繼發(fā)布公共服務改革的政策框架與推進PPP實施的五個“指南”等等。這些舉措為PPP模式在日本的推進與展開創(chuàng)造了良好的法律、行政和政策實施的保障和環(huán)境。2009年，日本政府進一步修訂、完善了PFI法，將原來法案中規(guī)定的PFI活動只針對道路、醫(yī)院、國家及地方自治體的辦公樓等實施，擴大到人造衛(wèi)星領域，即將社會力量引入宇宙開發(fā)領域。另外，日本PFI法中對于事前的風險評價以及公共部門與私人部門的權(quán)則劃分，極大地推動了PPP模式的成功運用，也值得借鑒。
2.促進政府PPP機構(gòu)的建立
日本中央政府在推動公共服務的提供向民間開放過程中發(fā)揮了重要作用。內(nèi)閣根據(jù)《PFI法》，專門在內(nèi)閣設置了PFI的領導和推廣機構(gòu)—PFI推進委員會，形成在中央政府的統(tǒng)一領導下，由地方政府、PFI推進機構(gòu)及行業(yè)組織共同構(gòu)成的PFI項目運作管理模式。該委員會的委員長、專家委員均由內(nèi)閣總理大臣直接挑選任命，職責主要包括：調(diào)查日本PFI事業(yè)的實施狀況，分析、審查私人部門的意見；向社會發(fā)布有關(guān)PFI實施狀況、法律、稅收等情況；向有關(guān)機構(gòu)提出促進PFI事業(yè)改革與發(fā)展的政策建議；協(xié)助政府擴大對PFI事業(yè)的宣傳和影響，促進社會民眾對PFI事業(yè)的理解。PFI事業(yè)推進委員會對日本PFI發(fā)展意義重大，很多政策、法規(guī)、建議都是由它提出的，它引導著日本PFI事業(yè)的發(fā)展方向。此外，經(jīng)濟財政咨詢會議和內(nèi)閣設置的區(qū)域經(jīng)濟再生總部還提出，在行政服務中實現(xiàn)公私合作這一重要課題，進一步拓寬了對社會開放的公共服務領域，促進了PPP模式的發(fā)展。
3.鼓勵民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展
在日本，社會上有很多專業(yè)從事大型工程項目管理及PFI項目咨詢的管理顧問公司，如三菱綜合研究所、都市經(jīng)濟研究所、佐藤綜合計劃等，都可以提供專業(yè)咨詢服務。在PFI項目確定前的調(diào)查階段，發(fā)起機構(gòu)會委托管理顧問公司對項目條件和前景進行分析和評估；項目確定后，發(fā)起機構(gòu)會聘請有關(guān)專家舉辦PFI學習班；在項目實施階段，也需要聘請管理顧問指導PFI項目的實施，同時發(fā)起機構(gòu)需要聘請外界專家對PFI項目進行監(jiān)督和評價。通常來說，PFI項目在不同階段的咨詢服務由不同的顧問公司或外部專家負責。
4．注重PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)
PPP模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等多方領域，內(nèi)容復雜，文件繁多。PPP模式的實施是理論與實踐相結(jié)合的過程，PPP模式操作復雜，需要懂法律、經(jīng)濟、財務、項目管理等各方面專業(yè)技術(shù)人才。日本的東洋大學于2006年在經(jīng)濟學研究系開設公私合作專業(yè)。東洋大學研究生院經(jīng)濟學研究系公私合作專業(yè)（www.pppschool.jp）有三個課程:(1)“城市管理”課程：學習地方政府的財政健全化、公共設施管理等方面的公共管理政策；(2)“PPP商務”課程：綜合學習PFI、指定管理者制度、城市建設等民間、市民為主體的PPP事業(yè)；(3)“世界PPP”課程：學習亞洲、非洲等新興國家的項目企劃。